Межведомственное взаимодействие в системе социального обеспечения. Научная электронная библиотека

По совершенствованию межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, разработанные в соответствии с пунктом 2 раздела I протокола заседания Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав от 21 декабря 2016 г. № 14.

Приложение
к Минобрнауки России
от 23.08.2017 № ТС-702/07

Методические рекомендации
по совершенствованию межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении

I. Общие положения

Методические рекомендации по совершенствованию межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении (далее - Методические рекомендации), разработаны в соответствии с пунктом 2 раздела I протокола заседания Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав от 21 декабря 2016 г. № 14.

Настоящие Методические рекомендации адресованы органам и учреждениям, входящим в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (далее - система профилактики), и призваны способствовать повышению эффективности работы по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и(или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.

Межведомственное взаимодействие-совместные согласованные действия (решения) субъектов (участников) межведомственного взаимодействия по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении;

Информационное межведомственное взаимодействие - обмен документами и информацией, в том числе в электронной форме, между субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении;

Субъекты (участники) межведомственного взаимодействия - органы и учреждения системы профилактики, иные органы и организации, участвующие в пределах их компетенции в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

Порядок (регламент) межведомственного взаимодействия - документ, определяющий перечень субъектов (участников), осуществляющих межведомственное взаимодействие, виды деятельности, осуществляемой в рамках межведомственного взаимодействия, порядок и формы межведомственного взаимодействия, требования к содержанию, формам и условиям обмена информацией, в том числе в электронной форме, порядок осуществления контроля и оценки результатов межведомственного взаимодействия.

II. Принципы межведомственного взаимодействия

Межведомственное взаимодействие должно быть основано на принципах:

Законности;

Разграничения компетенции между субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия;

Исключения дублирования процедур сбора и обработки информации о несовершеннолетних и семьях, находящихся в социально опасном положении, субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия;

Индивидуального подхода в организации работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении;

Обеспечения конфиденциальности полученной в процессе межведомственного взаимодействия информации.

Кроме того, применяемые подходы к методологии отнесения семей к категории находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в проведении в отношении них профилактической работы рекомендуется осуществлять на основе принципа презумпции добросовестности родителей в осуществлении родительских прав. В соответствии с положениями Семейного кодекса Российской Федерации воспитание ребенка для родителей является неотъемлемой составляющей частью осуществления родительских прав, поэтому органам и учреждениям системы профилактики при выявлении несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, рекомендуется в первую очередь признавать и уважать права и обязанности родителей, несущих по закону ответственность за ребенка.

Таким образом, принцип презумпции добросовестности родителей подразумевает под собой добросовестность действий родителей в отношении их детей до тех пор, пока соответствующими органами и учреждениями системы профилактики (например, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, органом опеки и попечительства или другим уполномоченным органом) не будут зафиксированы и установлены обратные факты, свидетельствующие о недобросовестном поведении родителей в отношении их детей.

III. Субъекты (участники) межведомственного взаимодействия

Организацию и координацию межведомственного взаимодействия на территории субъекта Российской Федерации осуществляет комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданная высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и осуществляющая деятельность на территории субъекта Российской Федерации (далее - комиссия субъекта Российской Федерации).

Организацию и координацию межведомственного взаимодействия на территории муниципального образования (городского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородских территорий городов федерального значения) осуществляет территориальная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданная высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или муниципальная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданная органом местного самоуправления (далее - территориальная [муниципальная] комиссия).

Субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия являются:

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

Органы управления социальной защитой населения;

Органы, осуществляющие управление в сфере образования;

Органы опеки и попечительства;

Органы по делам молодежи;

Органы управления здравоохранением;

Органы службы занятости;

Органы внутренних дел;

Учреждения уголовно-исполнительной системы (следственные изоляторы, воспитательные колонии и уголовно-исполнительные инспекции).

Создаваемые в указанных органах учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, другие органы, учреждения и организации могут участвовать в межведомственном взаимодействии в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и(или) законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также постановлениями комиссий субъектов Российской Федерации и(или) территориальных (муниципальных) комиссий.

Комиссиям субъектов Российской Федерации и территориальным (муниципальным) комиссиям при организации и координации межведомственного взаимодействия с учетом индивидуального подхода к работе с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, рекомендуется использовать весь потенциал субъектов (участников) межведомственного взаимодействия.

Председатели комиссий субъектов Российской Федерации, председатели территориальных (муниципальных) комиссий несут персональную ответственность за организацию работы соответствующих комиссий по координации вопросов межведомственного взаимодействия.

IV. Формы межведомственного взаимодействия

Межведомственное взаимодействие может быть организовано в следующих формах.

1. Межведомственный анализ и межведомственное прогнозирование используются в целях сбора сведений (информации), необходимых для выявления проблем в организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении.

Межведомственный анализ направлен на совместные аналитические разработки субъектов (участников) межведомственного взаимодействия, где на основе полученных результатов может строиться дальнейшее прогнозирование результативности профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении.

Совмещение потоков информации, организуемых различными субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия, позволяет предвидеть появление новых проблем в семье, являющейся объектом межведомственного взаимодействия (например, возможные конфликты между несовершеннолетним и его родителями [иными законными представителями]).

Представляется необходимым совокупность полученных данных анализировать органом осуществляющим организацию и координацию межведомственного взаимодействия (комиссией субъекта Российской Федерации, территориальной [муниципальной] комиссией) с точки зрения прогноза вариантов развития событий, что предопределяет расстановку и тактику использования различных профессиональных сил.

2. Проведение заседаний комиссии субъекта Российской Федерации, территориальных (муниципальных) комиссий, а также созданных ими совещательных органов (в случае создания таковых): рабочих групп, советов, штабов, консилиумов и иных органов.

3. Совместная разработка руководящих указаний, правил, порядков, регламентов, обязательных для выполнения субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия при их совместной работе, установление которых до начала совместной работы с семьями, находящимися в социально опасном положении, влияет на конечный результат взаимодействия.

4. Согласование документов, необходимых как для организационных аспектов реализации межведомственного взаимодействия, так и для осуществления самой совместной профессиональной деятельности.

5. Проведение совместных комплексных целевых мероприятий, проверок, проектов, операций и т.д.

Данная форма может иметь две разновидности.

Во-первых, это комплекс мероприятий, рассчитанных на длительный срок с последовательным накоплением информации, профессионального опыта по работе с семьями, находящимися в социально опасном положении, и поэтапным введением сил и средств различных субъектов (участников) межведомственного взаимодействия (реализация межведомственных программ социальной реабилитации несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении).

Во-вторых, это краткосрочные, единичные совместные действия субъектов (участников) межведомственного взаимодействия (например, обследование жилищно-бытовых условий, в которых проживает семья).

При реализации данной формы орган, осуществляющий организацию и координацию межведомственного взаимодействия (комиссия субъекта Российской Федерации, территориальная [муниципальная] комиссия) по согласованию с иными субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия может определить круг участников мероприятия, обладающих профессиональными навыками, необходимыми для выполнения поставленных задач.

6. Выработка единой стратегии совместного взаимодействия (например, в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних).

Результаты совместной выработки стратегии могут быть реализованы в предложениях при подготовке различных организационно-тактических мероприятий, комплексных операций, совместных планов работы, ведомственных актов (приказов, постановлений) или локальных решений.

7. Рабочие встречи руководителей либо иных представителей субъектов (участников) межведомственного взаимодействия, которые организуются для повышения оперативности взаимного информирования, реагирования на возникшую проблему (например, борьбу с безнадзорностью, беспризорностью и правонарушениями не совершеннолетних).

На таких встречах достигаются договоренности о координации действий и обмене информацией, готовятся планы совместных мероприятий.

8. Информационное межведомственное взаимодействие, которое реализуется посредством информационного обмена между субъектами (участниками) межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием современных технологий (например, информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», локальных межведомственных сетей, баз данных и иных).

Данная форма позволяет проводить сетевые консультации, вебинары, селекторные совещания, телеконференции.

При организации межведомственного взаимодействия одновременно могут применяться различные формы межведомственного взаимодействия.

V. Информационное межведомственное взаимодействие

Информационное межведомственное взаимодействие осуществляется в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Условия обмена информацией, требования к ее содержанию и формам представления, в том числе в электронном виде, рекомендуется закрепить в порядке (регламенте) межведомственного взаимодействия, который может иметь статус нормативного правового акта либо утверждаться постановлением комиссии субъекта Российской Федерации и(или) территориальной (муниципальной) комиссии.

При разработке требований к содержанию, формам и условиям обмена информацией, в том числе в электронном виде, целесообразно предусмотреть:

Создание (определение) оператора системы межведомственного взаимодействия, который будет осуществлять обеспечение ее функционирования в соответствии с законодательством Российской Федерации в области информации, информационных технологий и защиты информации;

Возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационных систем, подключенных к системе межведомственного взаимодействия. Доступ участников межведомственного взаимодействия к электронным сервисам для осуществления межведомственного взаимодействия рекомендуется предоставлять для получения информации, содержание и объем которой необходимы в целях реализации полномочий, возложенных на субъектов (участников) межведомственного взаимодействия;

Защиту передаваемых документов и(или) информации от несанкционированного доступа, искажения или блокирования с момента поступления указанных документов и (или) информации в систему межведомственного взаимодействия;

Хранение документов и(или) информации, содержащейся в электронных сервисах информационных систем субъектов (участников) межведомственного взаимодействия, подключенных к системе межведомственного взаимодействия и мониторинга работоспособности электронных сервисов;

Условия организации межведомственного взаимодействия;

Форму представления межведомственного запроса и ответа на данный запрос;

Ответственность за несвоевременное предоставление документов и(или) информации в рамках межведомственного взаимодействия.

Обзор документа

Представлены Методические рекомендации по совершенствованию межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам организации профилактической работы с семьями, находящимися в социально опасном положении.

Указаны формы взаимодействия, участники. Регулируются вопросы обмена информацией.

Введение

Глава 1. Межведомственное взаимодействие в социальной сфере: понятие, управленческая практика 16-77

1.1. Понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере» 16 - 49

1.2. Межведомственные барьеры в решении проблем сиротства на территории 50-77

Глава 2. Организация межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы на территории 78-138

2.1. Принципы и механизмы межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере 78-113

2.2. Преодоление межведомственных барьеров при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот 114-138

Заключение 139- 140

Литература 141 - 159

Приложения 160 - 173

Введение к работе

Актуальность диссертационного исследования.

Безнадзорность детей и социальное сиротство являются показателями кризисного состояния современного российского общества. По официальным правительственным данным количество безнадзорных детей в России на начало 2004 года составляет около одного миллиона. Многие исследователи считают, что реальное количество безнадзорных в несколько раз больше. Официальная статистика не в силах отразить действительную картину изучаемого явления, так как учитывает только детей, состоящих на учете в специализированных учреждениях.

На сегодняшний день ни одна структура системы профилактики безнадзорности несовершеннолетних не располагает точными сведениями о семьях и детях, находящихся в социально-опасном положении. Имеющиеся данные существенно разнятся по ведомствам. Так, по состоянию на 01.01.2003 г. на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав Кемеровской области состояло 7797 семей, не обеспечивающих надлежащих условий для воспитания, содержания и обучения 9949 детей. По сведениям департаментов образования Администрации области количество таких семей составляет 8890, детей - 14972, социальной защиты населения, соответственно, 9419 и 18525 человек 1 .

По данным Администрации г. Кемерово, в 2002 году в городе воспитывались и обучались 2 893 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. 1 665 несовершеннолетних находятся под опекой, 103 ребенка были усыновлены. На 01.01.2003 года выпускников учреждений интернатного типа

1 Представление прокуратуры Кемеровской области от 16.04.03. № 21-3-03 «Об устранении нарушений требований законодательства об ответственности родителей за воспитание детей в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов образования».

из числа детей-сирот в возрасте до 23 лет - 308 человек 2 .

В результате нестабильности социально-экономической и политической жизни дети все чаще попадают в трудную жизненную ситуацию, выход из которой самостоятельно им найти невозможно. Объективно созревает потребность в государственной и общественной защите несовершеннолетних. Решение проблем детства зависит от усилий семьи и от деятельности социальных институтов, участвующих в процессе социализации детей.

Масштабность факторов, стимулирующих безнадзорность и социальное сиротство, показывает, что только государственные службы могут противостоять разрушению материального достатка семьи, массовой безработице, нищете, преступности. Это единственный институт, способный интегрировать усилия всех субъектов управления в социальной области.

Учреждения различных ведомств социальной сферы призваны представлять и отстаивать культурные, образовательные, медицинские, духовные и другие интересы детей. «Социальная сфера в идеале призвана обеспечить достаточный, с точки зрения прогресса общественного развития, уровень благосостояния, доступность основных жизненных благ для большинства населения» 3 .

Каждое ведомство в рамках своей компетенции отвечает за решение определенных проблем несовершеннолетних, за создание условий для осуществления их интересов на различных этапах жизни сироты.

Позиционирование интересов сирот учреждениями социальной сферы зачастую не соответствует направленности и диапазону запросов детей.

Недостаточная координация усилий проявляется в ходе работ по выявлению ребенка, находящегося в неблагополучных условиях. С запозданием становятся известны факты злостного уклонения родителей от выполнения своих обязанностей по отношению к детям. Не сразу принимается решение о

2 Чужих детей не должно быть (из опыта работы по профилактике безнадзорности и пра
вонарушений несовершеннолетних в г. Кемерово). Кемерово, 2003. - Вып. 3. - Сб.

3 Осадчая Г.И. Социология социальной сферы: Учеб. пособ. - М: Изд-во МГСУ «Союз»,
1999.-С. 28.

возбуждении дела о лишении родительских прав. По мнению детских психологов, основные черты характера формируются у ребенка до шести-семи лет. В результате социальные сироты попадают под опеку государства соматически, педагогически и интеллектуально запущенными, с тяжелыми травмами психики, имея за плечами негативный опыт жизни в семье.

Сегодня актуальным является межведомственное взаимодействие, подкрепленное законодательной и материальной базой. Оно необходимо для оказания социальной поддержки выпускников интернатных учреждений. При выходе из стен интерната, детского дома выпускники зачастую оказываются выброшенными в жизнь без социального опыта, необходимого для самостоятельной жизни. Без поддержки родственников и знакомых, без хорошего образования они, как правило, не могут устроиться на работу. Из-за нехватки средств в местных бюджетах им не дают жилья, социальные льготы лишь декларируются.

С середины 90-х годов получила широкое распространение сеть учреждений и организаций социальной защиты населения, оказывающих различные виды помощи и поддержки детям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. В настоящее время в Кемеровской области действует более 130 учреждений. Территориальные специализированные учреждения предоставляют таким детям возможность для временного проживания, осуществляют социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказывают правовую, медицинскую, психологическую, экономическую, педагогическую помощь.

Сложившаяся ситуация предопределяет масштабность и направления работы этих учреждений, вынуждает постоянно наращивать объемы оказания социальной помощи, находить новые более эффективные технологии работы. Наряду с традиционными формами работы с социальными сиротами активно внедряется деятельность приютов для несовершеннолетних, центров социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационных центров и т. д. (См. Приложение 1). Данные структуры предоставляют социальную

поддержку нуждающимся, находясь в непосредственной близости от семьи, ребенка. Учреждения социальной защиты также находятся в контакте с властными государственными органами, от которых зависит решение проблем клиента. Подобная система позволяет оценить реальную жизненную ситуацию и найти конкретные пути выхода на управленческом уровне. Увеличение численности и разнообразия учреждений социальной защиты населения призвано обеспечить разнообразие социальных услуг и доступность их населению. Это свидетельствует в пользу повсеместного создания учреждений социальной защиты, специалисты которых являются посредниками и контактерами со всеми структурами социальной сферы. Социальная защита населения создавалась как самостоятельная система учреждений. В этом смысле, внутриведомственное взаимодействие является первичным, а межведомственное - вторичным. Логика функционирования учреждений социальной защиты вторичность межведомственного взаимодействия преобразует в первичность.

Решение проблем безнадзорности и сиротства детей затрудняется разобщенностью действий учреждений социальной сферы на территории. Существующие технологии работы с несовершеннолетними регламентируют действия ведомств при оказании социальной помощи ребенку, попавшему в социально опасное положение: силовые ведомства - при совершении подростком преступления, хулиганства, либо если ребенок замечен в бродяжничестве; социальная защита - при работе с неблагополучной семьей и при необходимости временного размещения ребенка с целью социальной реабилитации; образование - при помещении его в детские интернатные учреждения и т. д. Судьба ребенка передается «из рук в руки», проходит по этапам технологий. Если ведомство выполнило свою задачу, то ребенок снимается с учета и либо передается в другую структуру (без дальнейшего контроля над ним), либо выпускается из поля зрения вообще, и работа с ним не ведется. Каждое ведомство при работе использует свои критерии, отчетные показатели, вкла-

дывает свой смысл в понятия. У всех служб нет единого оперативного поля и единой задачи. Нет опоры в работе на информацию других структур в необходимом объеме. Затрудняет работу нерациональное дублирование функций.

Итак, развитие системы социального обслуживания происходит противоречиво, иногда не согласуясь с окружающей социальной действительностью. Существующая сеть социальных учреждений для несовершеннолетних не соответствует остроте и масштабам дезинтеграции детей, а система мер социальной политики неадекватна запросам современной семьи.

Специализированные учреждения не способны решать проблемы безнадзорных детей и социальных сирот на общественно приемлемом уровне из-за слабого межведомственного взаимодействия различных структур социальной сферы на территории. Сеть государственных учреждений, работающих с детьми, представлена различными ведомствами: образованием, здравоохранением, социальной защитой, правоохранительными органами, жилищно-коммунальным хозяйством, культурой. Вопросами безнадзорности и социального сиротства занимаются органы государственной власти и местного самоуправления. На защиту детей ориентированы также общественные организации и фонды. Вместе с тем, ни одно из ведомств не выполняет координирующую функцию. Следовательно, нельзя рассматривать эти структуры как единый комплекс на территории.

Итак, актуальность диссертационного исследования обусловлена нуждами социальной практики, остротой проблем, связанных с детской неприкаянностью, беспризорностью, сиротством и угрожающим нарастанием фактов отклоняющегося поведения детей и подростков. Еще один вызов социальной практики - предупреждение насилия над детьми, а также необходимость социальной реабилитации в случаях искалеченного детства. Востребованность темы исследования социальной практикой подтверждается и тем, что учреждения социальной защиты, непосредственно работающие с населением и

Территориально-управленческий аспект взаимодействия учреждений социальной сферы становится актуальным сегодня, поскольку общество имеет возможность объединить усилия государственных, муниципальных органов власти и учреждений, организаций некоммерческого «3-го сектора» для осуществления практических мер, смягчающих остроту проблем сиротства, особенно в отношении социальных сирот, обездоленных при живых родителях и самими родителями. Разработка рекомендаций, механизмов взаимодействия учреждений социальной сферы позволяет полнее использовать резервы данной сферы и экономить ресурсы, добиваться преодоления межведомственных барьеров в интересах благополучия детей и всего населения.

Заявленная тема диссертационного исследования актуальна в научном плане, поскольку в социологии управления на сегодня мало работ, раскрывающих проблематику межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере.

Разработанность темы в научной литературе.

Понятие «взаимодействие» исследователями используется для объяснения широкого круга явлений социальной действительности. Значимый вклад в изучение данной темы внесли такие зарубежные ученые, как М. Вебер, Т. Парсонс, Г. Зиммель, Э. Гидденс и др. В отечественной социологии общие проблемы взаимодействия рассматривались Б.Н. Чичериным, М.М. Ковалевским, П.А. Сорокиным, К.М. Тахтаревым и др. Среди современных ученых можно назвать В.В. Желтова, О.С. Разумовского, Е.В. Руден-ского, М.В. Удальцову, В.П. Фофанова, Л.Л. Шпак и др.

В научной литературе рассматриваются такие формы взаимодействия, как социально-политическое (Л.Л. Шпак, В.В. Желтов и др.), информационное (В.З. Коган, В.Н. Шубкин и др.), социально-экономическое (Т.И. Заслав-

екая, Ф.М. Бородкин и др.), межгрупповое (B.C. Агеев и др.), социальное партнерство (И.М. Модель, Б.С. Модель, Г.Ю. Семигин, А.И. Сухарев и др.).

Общие вопросы социального управления отражены в публикациях Ю.П. Аверина, В.Г. Афанасьева, А.И. Пригожина, A.M. Омарова, Т.М. Дрид-зе, Н.С. Данакина, Е.В. Охотского, B.C. Комаровского, Н.М Слепенкова, В.И. Добренькова и др.

Социальная политика в целом и как разновидности региональной политики освещается в работах СВ. Бирюкова, Н.Д. Вавилиной, Л.Г. Гусляко-вой, В.В. Желтова, Л.Л. Шпак, Ф.Э. Бурджалова, Г.И. Осадчей и др.

Общие проблемы социальной сферы освещены в работах таких авторов, как B.C. Барулин, В.Н. Иванов, В.Н. Ковалев, Ю.Е. Волков, Г.И. Осад-чая, СИ. Григорьев, Л.Г. Гуслякова, А.И. Ляшенко, A.M. Бабич, Е.Н. Жильцов, Е.В. Егоров, О.Н. Викторов, В.Л. Кураков, Н.В. Бондаренко, Э.Н. Гри-бакина, и др.

Аспекты управления учреждениями социальной сферы отражены в работах Н.Д. Вавилиной, А.И. Ляшенко, М.В. Удальцовой, Е.И. Холостовой, Л.В. Топчего, В.Г. Попова, СА. Беличевой и др.

Смежными проблемами межтерриториального и внутритерриториаль-ного взаимодействия учреждений социальной сферы занимается узкий круг авторов (Д.А. Куган, Е.В. Хижнякова, А.В. Гуревич и др.).

Изучением принципов строения и функционирования организаций, технологий организационного взаимодействия занимались Н.С Данакин, B.C. Дудченко А.И. Пригожий, В.В. Щербина, А.В. Стрыгин и др.

Социально-экономические, демографические, психолого-

педагогические и другие проблемы семьи описаны в работах сотрудников Научно-исследовательского института семьи: А.Г. Харчева, М.С Мацковско-го, СИ. Голода, СВ. Дармодехина, О.И. Волгиной и др.

Социальные проблемы сиротства отражены в работах исследователей НИИ детства Российского детского фонда и института социологии РАН

(И.В. Анисимовой, В.В. Белякова, И.Ф. Дементьевой, И.Г. Жирицкой, Н.П. Иванова, A.M. Нечаевой и др.). Причины социального сиротства рассмотрены в работах В.В. Белякова, В. Брутмана, Л.И. Кононовой и др. Государственную социальную политику в интересах детей изучают Е.М. Рыбинский, Л.В. Кузнецова, М.И. Несмеянова и др. Проблемы насилия над детьми в семье рассматривались в работах Л.С. Алексеевой, В.М. Закировой, А.Д. Кошелевой, М.Р. Рокицкого и др.

Общими усилиями исследователей в разработке данной тематики достигнуто следующее:

Сформированы концептуальные основы для изучения социального взаимодействия на территории;

Раскрыто понятие социальной сферы;

Определены специфика учреждений социальной защиты и технологии работы этих учреждений с различными категориями клиентов, в том числе с детьми и семьями, попавшими в трудные жизненные обстоятельства;

Описаны социальные проблемы и причины сиротства.

Несмотря на достигнутые результаты, остались слабо освещенными принципы и механизмы межведомственного взаимодействия, необходимого для комплексного решения проблем сиротства на территории. Недостаточно внимания уделялось разработке проблем взаимодействия в территориально-управленческом аспекте, в том числе с учетом позиционирования интересов сирот и наличия межведомственных барьеров.

Проблема исследования - слабое использование территориально-управленческих механизмов во взаимодействии учреждений социальной сферы для комплексного решения проблем сиротства.

Объект исследования - взаимодействие учреждений социальной сферы на территории.

Предмет исследования - организация межведомственного взаимодействия в решении проблем сиротства.

Цель диссертационной работы - оптимизация территориально-управленческих механизмов межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы в решении проблем сиротства.

Задачи, реализующие цель исследования:

раскрыть понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»;

дать типологию межведомственных барьеров в аспекте позиционирования интересов сирот и возможностей учреждений социальной сферы;

охарактеризовать принципы и механизмы взаимодействия учреждений социальной защиты с другими учреждениями социальной сферы;

изучить возможности комплексного решения проблем сиротства на путях преодоления межведомственных барьеров в социальной сфере.

Гипотезы исследования.

Гипотеза-основание: взаимодействие учреждений социальной сферы - это необходимое условие комплексного решения проблем сиротства детей и подростков на территории; изучение проблемы взаимодействия в территориально-управленческом аспекте позволяет оптимизировать процессы взаимодействия в интересах сирот.

Гипотезы-следствия:

Соблюдение принципов взаимодействия позволяет выработать общий, концептуально выстроенный управленческий подход к комплексному решению проблем сиротства на территории;

Технологическое обеспечение процессов взаимодействия способствует концентрации ресурсов и усилий взаимодействующих сторон в решении узловых проблем сиротства детей и подростков на территории;

Преодоление межведомственных барьеров ведёт к унификации процессов взаимодействия и одновременно вносит достаточное разнообразие форм, способов и средств достижения общих целей взаимодействующими сторонами;

> Организация взаимодействия учреждений социальной сферы зависит от компетентности управленческих кадров и территориально-управленческих возможностей взаимодействующих сторон.

Теоретико-методологическими основами исследования для автора стали системный подход и метод системного анализа. Структурно-функциональный подход был использован для изучения объекта и предметной области диссертационного исследования.

Наиболее близкими к исследованию процессов, механизмов и последствий межведомственного взаимодействия в социальной сфере являются ин-терпретативные парадигмы (парадигма социального действия, адаптивная), а также функционалистская парадигма.

Основой диссертационного исследования служили концепции научного и социального управления, разработанные в отечественной социологии, а также концепция социального взаимодействия.

Полезными для автора явились идеи и концепции современных авторов, разрабатывающих проблемы организаций, технологий внутриорганиза-ционного и межорганизационного взаимодействия (Н.С. Данакин, B.C. Дудченко, А.И. Пригожий, А.В. Стрыгин, В.В. Щербина и др.).

Методы исследования: структурно-функциональный анализ, экспертный опрос, анкетный опрос, включенное наблюдение, традиционный анализ документов, вторичный анализ.

Эмпирическая база исследования. Информационное оснащение.

В эмпирическую базу исследования вошли прикладные исследования, проведенные лично диссертантом и с её участием в 1998-2004 гг.

С 1998 по 1999 гг. на базе детского дома-школы с. Березово Кемеровского района (ведомственная подчиненность - Управлению образования Кемеровского района) проводилось изучение социальных проблем, судеб сирот,

трудностей функционирования интернатных учреждений, технологий работы с несовершеннолетними, межведомственных связей учреждений при устройстве, проживании и выходе сироты из стен детского дома. В рамках данного исследования были проведены опросы работников и воспитанников Березовского детского дома-школы (54 подростка до 18 лет), изучены материалы работы учреждения, учетно-отчетная документация за 1997-1999 гг.

Изучение системы работы с детьми, лишившимися родительского попечения, проводилось также на базе Управления социальной защиты Администрации Кемеровского района, где диссертант был ознакомлен с текущей и годовой учетно-отчетной документацией данной структуры (1998-1999 гг.).

В диссертационной работе использованы материалы включенного наблюдения в период работы в Центре социальной помощи семье и детям г. Кемерово (2002-2004 гг.). С целью изучения территориально-управленческих механизмов межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы на базе Центра были проведены следующие прикладные исследования:

> Участие в работе советов «Семья» микрорайонов г. Кемерово (2003-2004 гг.);

У Опрос участников советов «Семья» микрорайонов г. Кемерово (2004 г., 100 чел.).

В диссертации использованы материалы текущего архива Центра социальной помощи семье и детям, а также документы координационного совета «Семья» и «Совета по профилактике, безнадзорности и правонарушениям среди несовершеннолетних» г. Кемерово (за 2002-04 гг.).

В 2004г. диссертантом проведен экспертный опрос 30 руководящих работников учреждений социальной сферы г. Кемерово (из числа участников решения проблем сиротства и безнадзорности детей на территории).

Методом вторичного анализа были изучены близкие к диссертационной проблематике материалы исследований международного проекта «Стра-

тегия партнёрства: местное развитие» (1999-2002 гг., руководители проекта д.ф.н., проф. В.В. Желтов, д.с.н., проф. Л.Л. Шпак), материалы исследований, проведенных в г. Березовском (Центр социальной помощи семье и детям, директор - к.с.н. Н.Б. Горюнова).

Кроме того, изучалась информация, имеющаяся о британском проекте по проблемам социальной защиты населения в Кузбассе материалы социологического исследования, проведенного в Центре социальной помощи семье и детям г. Кемерово «Социальные услуги: соответствие запросам населения» (директор - Черняева И.А., научный руководитель - Л.Л. Шпак, исполнители Т.Ю. Мочалова, М.Н. Большакова, Е.В. Поличук, Н.Б. Синицкая; 2002-2003 гг., опрос 600 чел.).

Научная новизна исследования:

Уточнено понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»;

Дана классификация межведомственных барьеров во взаимодействии учреждений социальной сферы применительно к решению проблем сиротства детей и подростков (правовые, организационно-управленческие, инновационные, социальные, психологические, культурные, коммуникативные, религиозные, этнические, тендерные, политические, географические и другие барьеры);

В территориально-управленческом аспекте предложен технологический процесс взаимодействия учреждений социальной сферы на основе позиционирования интересов сирот и учреждений социальной сферы;

Систематизированы принципы и механизмы взаимодействия учреждений социальной сферы в комплексном решении проблем сиротства на территории.

Теоретическая значимость исследования.

В диссертации разработаны концептуальные положения, характеризующие социальную сферу в территориально-управленческом аспекте применительно к проблемам сиротства. Предложена концептуальная схема тех-

нологического сопровождения процессов взаимодействия учреждений с учетом межведомственных барьеров и позиционирования интересов детей-сирот. Диссертационные положения могут быть использованы как исходные для дальнейшего изучения территориально-управленческих проблем социальной сферы.

Практическая значимость исследования.

Основные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений социальной сферы при организации и проведении межведомственной работы по решению проблем безнадзорности и сиротства.

Материалы исследования можно использовать в вузовском преподавании курсов социологии управления и социологии социальной сферы, в различных формах подготовки и переподготовки кадров социологов, политологов, социальных работников, государственных и муниципальных служащих.

Понятие «межведомственное взаимодействие в социальной сфере»

Межведомственное взаимодействие мы рассматриваем в диссертации как разновидность социального взаимодействия. Сторонами взаимодействия выступают социально ориентированные субъекты (подведомственные организации, учреждения на территории), достигающие своих целей посредством определенных профессионально специализированных мер и действий.

Понятие «взаимодействие» привлекало к себе внимание исследователей различных областей научного знания.

Внимание к действию и взаимодействию проявлялось в работах Платона, Аристотеля, Спинозы, Гоббса, Канта, и других мыслителей. Они рассматривали взаимодействие с целью изучения и объяснения причинности, развития, единства-многообразия сущего и т. д. Например, Платон в учении об идеальном государстве рассматривал взаимосвязь и взаимообусловленность явлений мира и считал, что люди постоянно испытывают нужду и с целью взаимопомощи объединяются. Гегель и Шопенгауэр отождествляли действие и бытие 4.

Взаимодействие рассматривается многими современными учеными (Л.С. Выготским, Э. В. Ильенковым и др.) с онтологической и эволюционной позиций. Оно ведет к самоизменению, саморазвитию человека на протяжении жизни (онтогенез) и, в результате, к совершенствованию общества (социальная эволюция) 5. Социальное взаимодействие изучается также в антропологическом ключе как «условие видового сохранения человека и его непрерывной экспансии в бытии» .

Проблематику социального действия и взаимодействия развивали многие представители социологической мысли различных школ и направлений: теория конфликтов (Р. Дарендорф, Л. Козер и др.); социологические теории международных отношений (В. Бланш, М. Шоу и др.); теория социального обмена (Д. Хоманс, П. Блау и др.); символический интеракционизм (Г. Мид, Г. Блумер, Д. Морено и др.); феноменологическая социология и этнометодо-логия (А. Щюц, П. Бергер, Г. Гарфинкель, Т. Лукман и др.), концепция управления впечатлениями (Э. Гофман, др.) и т.д.

Приверженцы концепции обмена понимали социальное взаимодействие как постоянный обмен ценностями (материальными и нематериальными). Обменные действия происходят по схеме «стимул - реакция». С точки зрения символического интеракционизма социальное взаимодействие - это диалог между индивидами, обладающими «личностным Я». Оно реализуется на двух уровнях - межличностном и внутриличностном. Для взаимодействующих субъектов важны окружающий мир и ситуация. Они формируют значения и пытаются интерпретировать по символам действия других людей. Происходит не прямое влияние друг на друга, а опосредованное использованием символов. Внешние взаимодействия влияют на формирование внутрен-ней саморефлексии, определяющую структуру личности.

Макс Вебер (1864 - 1920) впервые ввел в социологию и научно обосновал понятие «социальное действие». Он считал, что социология «есть наука, стремящаяся, истолковывая, понять социальное действие и тем самым казуально объяснить его процесс и воздействие» . Действие социально, если носит субъективный характер, то есть личностно осмысленно (мотивировано) и ориентировано на ответную реакцию окружающих. Взаимодействие целенаправленно, целерационально и управляемо. Социальные действия отдельного индивида или группы индивидов - это центральная категория в теории. П.П. Гайденко в предисловии к изданию работ Вебера пишет, что «категория социального действия, в качестве исходной «клеточки» социальной жизни не дает возможности понять результатов общественного процесса, которое сплошь и рядом не совпадают с направленностью индивидуальных действии» .

Американский социолог Толкотт Парсонс (1902 - 1979), разрабатывая теорию действия 10, основывался на том, что индивиды наделены стремлением действовать. В процессе взаимодействия они организуются и объединяются. Индивиды испытывают ожидания в отношении действий друг друга, которые определяют социальные правила (нормы) и общепринятые ценности, помогающие гарантировать характер ответных реакций. С точки зрения Парсонса, люди связаны усвоенными на сознательном и бессознательном уровне общими символами, которые являются элементами культурных традиций. В качестве базовой единицы теории он рассматривал «единичный акт». Это - предел дробления действия. Акты не существуют по отдельности, а всегда связаны с другими актами. В работе «Социальная система» (1951г.) в качестве единицы анализа он вводит понятие «единица действия». В модели единичного действия присутствует лишь один действующий субъект. Затем Парсонс стал рассматривать социальную систему как основанную на взаимодействии и ввел статусно-ролевую концепцию. В рамках указанной концепции социальное взаимодействие изучалось автором в качестве системы стандартизованных отношений деятелей, обладающих определенным статусом и выполняющих относительно друг друга взаимно ожидаемые роли. Данная система складывается как нормативно закрепляемая и регулируемая культурными образцами социальная структура, выполняющая функцию интеграции общества п. Систему действия составляет «организованное множество ориентации действия». Ориентация действия представляет собой «специфическую комбинацию выборов, относящихся к объектам и построенную исходя из возможностей выбора, доступных в некоторой конкретной ситуации» . Основными элементами системы действия Парсонса являются деятель (актор), цели деятельности, ситуация, средства достижения цели, условия действия, нормативные регуляторы, мотивы, действие как таковое, результат. Парсонс рассматривал социальную систему как самоорганизующуюся, воспроизводящую баланс и равновесие между всеми подсистемами благодаря их функциональной целесообразности. Ученик Парсонса Роберт Мертон изучал функциональные связи и взаимодействия систем социальной структуры общества, их влияние на деятельность и поведение людей в обществе. П. Сорокин, Г. Зиммель доказали необходимость изучения социального взаимодействия не только между отдельными индивидами, но и между сложными социальными образованиями.

Межведомственные барьеры в решении проблем сиротства на территории

В процессе межведомственного взаимодействия встречается ряд трудностей, препятствий, барьеров на пути решения социальных проблем.

В качестве барьера обычно понимается некое препятствие, преграда, затруднение при движении или осуществлении чего-либо. В литературе пишут о барьере, как о препятствии успеху чего-либо, преграде для действий и развития деятельности.

В межведомственном взаимодействии барьеры - это обстоятельства (субъективного и объективного характера), затрудняющие достижение цели участниками взаимодействия. Они усложняют работу, препятствуют координации действий, совместному принятию решений и оказанию социальной помощи нуждающемуся.

Межведомственные барьеры во взаимодействии учреждений социальной сферы применительно к решению проблем безнадзорных детей и социальных сирот можно классифицировать на правовые, организационно-управленческие, социальные, психологические, культурные, коммуникативные, религиозные, этнические, тендерные, политические, географические, экономические.

Основными управленческими барьерами, усложняющими межведомственное взаимодействие учреждений при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот, являются 42: У сложность управленческого объекта;

У запаздывание информации, характерное для сложных систем; У ориентация субъекта, принимающего управленческие решения. Руководитель одновременно включен в различные социальные системы: должностную, групповую, общественно-политическую, семейную и др. Каждая система определяет его роль, права и обязанности. Эти роли могут не совпадать, провоцируя конфликт, противоречие, барьер.

Вопрос об усилении межведомственной работы актуален на всех уровнях управления социальной сферой. Однако барьеры взаимодействия учреждений на территории могут отсутствовать, быть не столь острыми на уровне министерств и, соответственно, не учитываться либо неадекватно восприниматься при выстраивании межведомственного взаимодействия, создании нормативной базы.

Рассматривая организационное взаимодействие в теории и практике социального управления, А.В. Стрыгин считает, что стабильность данного взаимодействия достигается при согласованности в целях функционирования различных организаций в рамках единой для них окружающей среды. Эти цели должны совпадать с целями самой среды. Условием стабильности также выступает достаточный уровень ресурсного обеспечения. Нарушение одного из условий приводит к возникновению барьеров, организационных разрывов. Основной причиной, вызывающей процессы дестабилизирующего характера является отсутствие действенного механизма организационной поддержки принимаемых решений на различных уровнях, согласованности этих решений и упорядоченности организационных взаимодействий. Он приходит к выводу, что организационное взаимодействие является средством достижения более высокого уровня организационной эффективности 43.

Возникновение межведомственных барьеров связано с организационно-управленческим противоречием, суть которого состоит в том, что объективная необходимость различного рода взаимодействий сопряжена с высокой организационной дифференциацией, стремлением к ведомственной автономности и замкнутости управления.

Одной из основных причин, порождающих противоречия в совместной работе, является отсутствие цельной, логичной, адекватно отражающей реальную действительность концепции развития социальной сферы. Данное обстоятельство проявляется на всех уровнях управления. На территории может быть разработана общая схема действий учреждений различных ведомств с определенной категорией. Но нет единой концепции, в рамках которой все участники рассматриваются как единое целое, не выявлены и не решены проблемы взаимодействия, не разработаны и не внедрены в повседневную практику принципы совместной работы. При отсутствии ясного представления о содержании и специфике межведомственной модели на федеральном и региональном уровне, трудно решать совместными усилиями проблемы конкретной территории и расположенных на ней учреждений.

Без единой концепции совместных действий каждое учреждение самостоятельно выстраивает межведомственную работу на удобных для каждого отдельного случая принципах. Эффективное решение проблем безнадзорных детей и социальных сирот невозможно без целостной концепции управления учреждением. Если на уровне администрации учреждения не определены цели, механизмы, принципы межведомственной работы, четко не обозначены возможные участники, не назначены ответственные за результаты, то совместная деятельность будет пущена на самотек. Без внутриорганизационного согласования действий каждый руководитель среднего звена (заведующий отделением, бригадир) будет самостоятельно выстраивать межведомственную работу на основе личных связей и отношений, территориальной специфики (наличие на обслуживаемой территории организаций-спонсоров, учреждений, которые могут помочь в решении конкретных проблем).

Проведенное диссертационное исследование выявило разобщенность усилий внутри учреждений. Руководители структурных подразделений в большинстве случаев поставлены в условия соревнования между собой, что ведет к стремлению каждого подразделения увеличить любыми способами свои показатели. Как правило, происходит увеличение количественных показателей за счет качественных. Среди отделений отсутствует желание делиться своей информацией с другими и стремиться помочь друг другу. Например, заведующий территориальным отделением работает со спонсорами на своем участке и может враждебно воспринять, если с «его» спонсорами начинает взаимодействовать представитель другого отделения того же учреждения, так как каждое отделение поставлено в ситуацию конкуренции по основным направлениям деятельности.

Принципы и механизмы межведомственного взаимодействия учреждений в социальной сфере

Каждая социальная проблема своеобразна и требует индивидуального подхода к ее разрешению. Однако процесс их разрешения имеет общезначимые позиции - принципы. Принципы межведомственного взаимодействия - это исходные основополагающие требования, которыми руководствуются взаимодействующие субъекты при организации совместного решения социальных проблем. Принципы являются важнейшим основанием механизма управления. Они синтезируют в себе социальные законы и конкретные подходы к их реализации. Содержание и направленность принципов межведомственного взаимодействия при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот определяется рядом факторов: стратегические цели государства, общества в целом; законодательная регламентация; научная обоснованность; цели и характер совместной работы; ведомственные интересы: специфика и важность их реализации посредством взаимодействия; субъективный фактор; наличие ресурсной базы; территориальные особенности: развитость социальной инфраструктуры, географическое положение, местная политика в социальной сфере, нацио 79 нальный состав и т.д.; отношение к взаимодействию учреждений со стороны вышестоящих структур; специфика решаемых проблем. Основные принципы межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы при решении проблем сиротства можно сгруппировать по нескольким критериям: У критерию регулятивной силы (правовой, социальной ответственности субъектов управления, социального контроля); по степени организационно-управленческой технологизации (принцип адекватности, обратной связи, координации взаимообусловленных дейст вий, принцип автоматизированного учета в информационном обмене, со ответствия функций наделяемым полномочиям); по критерию совместимости профессиональной деятельности кадров (компетентности, преемственности, согласованности интересов, меры участия в межведомственной координации, соблюдения правил деловых отношений); программно-целевой критерий (комплексности и системности, научной и методической обоснованности принцип конечно-целевой направленно сти, непрерывности оказания социальной помощи детям-сиротам, про блемной ориентации деятельности учреждений); У нравственный критерий в отношениях с детьми (принципы социальной справедливости, гуманизма, терпимости, соучастия в судьбе).

На практике принципы межведомственного взаимодействия, как правило, используются не изолированно, а в тесной взаимосвязи, что отражает их объективную обусловленность и направляет совместные усилия на достижение общих целей.

Среди принципов организации межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот одним из наиболее важных представляется принцип социального партнерства. В научной литературе и на практике социальное партнерство трактуется неоднозначно. Одни понимают его как тип взаимоотношений между государством, работодателем и работником. Другие понимают социальное партнерство в более широком смысле, а именно как специфический вид общественных отношений между социальными субъектами (социальными группами, слоями классами и т.д.). Третьи - как мировоззренческую основу согласования и защиты интересов различных социальных групп. Вслед за А.И. Сухаревым, мы считаем, что социальное партнерство не сводимо только к социально-трудовому взаимодействию. «Взаимодействие становится партнерским, если интерес одного субъекта не может быть реализован без участия другого и одновременного удовлетворения потребностей других субъектов» .

Социальное партнерство, как система цивилизованных общественных отношений, подразумевает деятельность, основанную на согласовании интересов, возможностей, методов работы, что обеспечивает реализацию взаимо-пересекающихся интересов учреждений различной ведомственной принадлежности при достижении общей цели. Эффективное межведомственное взаимодействие возможно на основе уважения позиций и учета интересов сторон, использования преимущества переговорного процесса. Партнерство характеризуется как процесс приумножения общих интересов 6l.

Партнерский характер взаимоотношений предполагает существенность достигаемых целей. Межведомственное взаимодействие возможно реализовать на принципе социального партнерства при условии, когда интересы достижения социально-ожидаемых целей (эффективное решение проблем безнадзорных детей и социальных сирот и т.д.) будут доминировать над ведомственными бюрократическими интересами, когда для всех участников будет являться осознанной ценностью совместная работа, а не отдельные действия каждого учреждения. Реализации данных условий способствует повышение важности социальных задач функционирования учреждений на уровне государственных структур управления и в обществе. Пока государственные органы не осознают кризисное положение российского общества, необходимость реализации адекватной семейной политики, важность решения реальных проблем детей не сможет доминировать над бюрократической процедурой в функционировании ведомственных структур. Общественность также не должна быть в стороне от происходящего и с помощью соответствующих механизмов должна влиять на управленческую деятельность по решению проблем безнадзорных детей и социальных сирот. Все участники межведомственного взаимодействия должны воспринимать друг друга как партнеры в достижении общих целей.

Эффективность межведомственного взаимодействия в решающей мере зависит от реализации принципа социальной справедливости. Дети, попавшие в социально опасное положение, не имеют возможности воспользоваться гарантированными законодательством правами. Совместная работа учреждений социальной сферы должна быть направлена на предотвращение этого дисбаланса путем обеспечения социальных гарантий, создания возможностей равного доступа к благам. Соблюдение данного принципа, с одной стороны, определяет необходимые условия для развития и достойного существования ребенка, с другой, - устанавливает связь между спецификой конкретной проблемы мерой участия государственных структур в жизни несовершеннолетнего.

Преодоление межведомственных барьеров при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот

Решение проблем безнадзорности детей и социального сиротства на территории осуществляется на основе межведомственного взаимодействия. Анализ положения несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, показывает, что реализуемое межведомственное взаимодействие выстроено неоптимально. Совместной работе мешают различного рода барьеры, несогласованность интересов и действий участников взаимодействия. Оптимизация межведомственного взаимодействия учреждений социальной сферы в решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот зависит от преодоления барьеров, существующих в практике совместной работы.

Преодолению препятствий в межведомственном взаимодействии учреждений способствует внедрение в практику социально-управленческих технологий сотрудничества (например, освоение процедур согласования интересов, решений, действий; создание единой информационной и аналитической базы; заключение договоров о взаимопонимании; оптимизация документооборота между учреждениями и др.).

По разработанному В.К. Потемкиным и М.Х. Балкизовым принципу оценки эффективности механизма социального партнерства 79, можно выделить основные факторы, стимулирующие межведомственное взаимодействие при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот на территории, и ограничения, препятствующие ему (см. таблицу 5).

Выделенные факторы и ограничения межведомственного взаимодействия при решении проблем безнадзорных детей и социальных сирот на территории имеют интерес с практической точки зрения, так как являются объектом государственного воздействия с целью оптимизации действующих

При организации межведомственного взаимодействия важно изучить и при необходимости оптимизировать два предыдущих вида взаимодействия. Становление межведомственного взаимодействия осуществляется через действие внутренних и внешних механизмов. Эффективность межведомственного взаимодействия зависит от внутриведомственного, которое в свою очередь определяется деятельностью отдельных учреждений и скоординированно-стью действий всех подразделений и отдельных сотрудников каждого учреждения.

Внутриорганизационное взаимодействие, основанное на партнерстве, означает формирование согласованных действий между входящими в организацию подразделениями. Деятельность отделов учреждения должна строиться на основе общей цели, единой политики, воспринимаемой всеми как единое целое. Отделы внутри учреждения будут функционировать эффективно и согласованно, если структура и функции соответствуют целям организации. Проектирование организационной структуры должно базироваться на стратегических целях и планах учреждения, так как это обеспечивает ее устойчивость. «Структура организации разрабатывается сверху вниз. Это позволяет исходить из иерархии целей и задач, оптимизировать осуществление построения цепи взаимосвязанных элементов горизонтальной и вертикальной структуры, установление соотношения должностных полномочий и обязанностей» 80.

Внутриорганизационное взаимодействие зависит от логики управленческой и организационной культуры, согласованности целей, задач структурных подразделений и отдельных исполнителей, соответствия их прав и обязанностей, ресурсной обеспеченности и поставленных целей, от коммуникаций и обратной связи внутри учреждения. В менеджменте существует мнение, что структурные подразделения, как правило, более заинтересованы в реализации своей цели, чем общей цели учреждения (М. Мескон). Управление будет эффективным, если в учреждении доминирует чувство «МЫ», каждый специалист чувствует себя необходимым звеном общей системы. Внутриведомственное взаимодействие должно основываться на общности ценностей, цели и задач функционирования всех входящих учреждений, их взаимозависимости.

Внутриведомственное и межведомственное взаимодействие представляет собой диалектическое единство. С одной стороны, если нет внутриведомственного взаимодействия, то нельзя говорить об эффективности межведомственных отношений. С другой стороны, обязательства по межведомственному взаимодействию могут оказать положительное влияние и ускорить решение многих внутриведомственных проблем.

Социальная защита населения - относительно молодая сфера практической деятельности государства по реализации основных направлений социальной политики. Рядом исследователей отмечается, что на сегодняшний день социальная работа в целом ориентирована на удовлетворение витальных потребностей клиентов, качественно не меняя социальной ситуации, вызвавшей затруднения 81. Возможность непосредственного контакта с клиентами, их проблемами определяет адаптивный потенциал учреждений социальной защиты 82. Разрабатываются оптимальные формы социального обеспечения и предоставления социальной помощи населению. Социальная защита пытается органично встроиться в существующую систему социальной сферы. Ведется анализ необходимости существования учреждений и востре-бованности предлагаемых услуг среди населения. Территориальные учреждения, находясь в непосредственном контакте с клиентами, имеют уникальную возможность выстроить свою деятельность на основе анализа запросов населения и с учетом реального состояния социальной среды.

На сегодняшний день, для выявления проблем, возникающих внутри учреждения, анализа востребованности деятельности, корректировки и оптимизации управленческих решений, актуальным является проведение социологического сопровождения, цель которого - оптимизация деятельности на основе научного обоснования управленческих действий. Социологическое сопровождение обеспечивает взаимосвязь науки и практики, способствует гибкости управленческой системы, дает возможность оперативно реагировать на сложившуюся ситуацию, корректировать задачи деятельности в связи с возникающими запросами окружающей среды.

С 2002 года специалистами Центра социальной помощи семье и детям г. Кемерово проводится работа по реализации консультационного проекта «Социологическое сопровождение социального развития ЦСПСиД» 84. Цель проекта - оптимизация деятельности учреждения в сфере оказания социальных услуг населению. Опыт становления учреждений социальной помощи семье и детям в России показывает, что необходимо разрабатывать как можно более полный перечень услуг с учетом специфики территории. В ходе реализации данного проекта, с учетом требований, предъявляемых населением, разработан перечень социальных услуг Центра. Сформированы пакеты услуг по критериям обязательности и факультативности, уникальности и сложности оказания. Созданы пакеты услуг для различных категорий населения, обслуживаемых ЦСПСиД.

Реализация всех направлений деятельности системы ранней помощи возможна только при развитии механизмов межведомственного взаимодействия и социального партнерства .

Межведомственное взаимодействие обеспечивает необходимые общие условия для устойчивого функционирования системы ранней помощи как социальной системы: комплексность, качество, своевременность и вариативность услуг .

Разработанная модель межведомственного взаимодействия организаций, оказывающих услуги в области ранней помощи, с организациями здравоохранения, социальной защиты населения, образования, негосударственными (немуниципальными) организациями является частью базовой регионально-муниципальной модели ранней помощи и опирается на следующие принципы:

• Принцип государственно-общественного подхода в модели взаимодействия и социального партнерства службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм оказания ранней помощи) с различными организациями и ведомствами, предполагающий кооперацию усилий всех участников процесса взаимодействия и партнерства, включая родителей, специалистов различного профиля, государственные и общественные организации на основе сочетания как централизованного управления, так и поддержки творческой инициативы на местах.
• Принцип самоорганизации, определяющий нелинейный характер становления и развития модели партнерства и взаимодействия службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм) с различными организациями и ведомствами, отсутствие запретов на возможные пути ее становления и функционирования, сочетающиеся с собственными тенденциями развития модели в регионе.
• Принцип опережающей инновационной стратегии управления моделью, построенный на нелинейных взаимодействиях.
• Принцип непрерывности и преемственности, обеспечивающий необходимую степень участия организаций и их специалистов на различных этапах социальной поддержки семьи ребенка раннего возраста с ограниченными возможностями здоровья. Позволяет реализовать преемственные связи между организациями образования, здравоохранения и социальной защиты населения как на этапе выявления и направления нуждающихся детей и их семей в систему ранней помощи, так и на этапе оказания ранней помощи и перехода в систему дошкольного образования.
• Принцип иерархичности означает, что система партнерства и взаимодействия должна функционировать на различных уровнях, соподчиненных, как минимум, в организационном и методическом отношениях: на региональном, муниципальном, на уровне отдельной организации. Соблюдение данного принципа обеспечивает эффективное управление системой.
• Принцип открытости партнерства и взаимодействия службы/отдела ранней помощи (консультационного центра) с различными учреждениями и ведомствами, предполагающий обмен опытом между субъектами взаимодействия как внутри, так и вне модели.
• Принцип мобильности, позволяющий организовать и обеспечить необходимыми ресурсами социальную поддержку семей в кратчайшие сроки и максимально приближенно к месту жительства семьи.

Регионально-муниципальная система взаимодействия и партнерства организаций, оказывающих услуги в области ранней помощи, с организациями здравоохранения, социальной защиты населения, негосударственными и неправительственными организациями является значимой частью модели ранней помощи в регионе и ее территориях.

Характеристики вертикальной структуры системы взаимодействия и социального партнерства организаций, оказывающих услуги в области ранней помощи, с другими ведомствами и организациями

Характеристиками вертикальной структуры системы являются три уровня разграничения полномочий (Рисунок 1).

Рисунок 1. Вертикальная структура модели взаимодействия и социального партнерства

Первый уровень – уровень региона – представлен межведомственным координационным советом, включающим представителей заинтересованных ведомств, а также представителей неправительственных негосударственных организаций. Такой совет может осуществлять свою деятельность под началом губернатора региона или заместителя губернатора. Это управляющая и координирующая структура, реализующая принцип общественно-государственного управления. Первый уровень включает региональные органы управления образованием, здравоохранением, социальной защиты населения, экономическим развитием региона и иные заинтересованные ведомства (министерства образования, здравоохранения, труда и социальной защиты населения, экономического развития региона и иные заинтересованные ведомства).

Ресурсное и методическое обеспечение деятельности по социальному партнерству может быть возложено на один из региональных центров ведущего ведомства (например, Министерства образования и науки региона), осуществляющих медико-социальное и психолого-педагогическое сопровождение детей с ОВЗ, в структуре которого имеется отдел ранней помощи. Сопровождение негосударственных немуниципальных служб/отделов ранней помощи (консультационных центров, лекотек, центров игровой поддержки, центров семейной поддержки и иных структур) может осуществлять региональный бизнес-инкубатор (или общественная организация, работающая с семьями детей-инвалидов, в регионе).

Функции: управление и координация деятельности субъектов партнерства на уровне региона; организационное, информационное, кадровое, программно-методическое и иное ресурсное обеспечение функционирования системы социального партнерства, включая нормативно-правовое регулирование деятельности субъектов социального партнерства; мониторинг эффективности взаимодействия и социального партнерства.

Кадровое обеспечение (уровень переподготовки и/или повышения квалификации специалистов психолого-педагогического профиля) может быть возложено на региональные институты развития образования и/или иные центры дополнительного профессионального образования региона.

Второй уровень – уровень муниципалитета. Этот уровень представлен муниципальным органом управления образованием, различными практическими учреждениями образования, здравоохранения, системы социальной защиты населения, а также неправительственными негосударственными организациями, расположенными на территории данного муниципалитета. На этом уровне при муниципалитете может быть организован «Совет партнеров», осуществляющий управление и координацию деятельности входящих в систему организаций.

Функции: осуществление и поддержка партнерства и межведомственного взаимодействия по различным направлениям сотрудничества на основе созданной муниципальной программы или проекта.

Третий уровень – уровень конкретной организации (службы/отдела ранней помощи, лекотеки, консультационного центра и др.), участвующей в процессе взаимодействия и партнерства. У всех работников службы/отдела ранней помощи имеется много иных, связанных с выполнением своих профессиональных обязанностей, функций. Однако выбор развития службы/отдела ранней помощи за счет системы партнерства и взаимодействия диктует необходимость привлечения сотрудников к проектированию, реализации и управлению социальным партнерством. Для этого создается рабочая группа «социального партнерства», назначается руководитель группы, ее координатор, определяются их функциональные обязанности, связанные с изучением потребностей социальных заказчиков, формулированием социального заказа, проектированием программы или инновационного проекта службы/отдела ранней помощи, прогнозированием результатов социального партнерства и взаимодействия, контроля и мониторинга; обеспечения качества партнерства и взаимодействия, обеспечения информационно-просветительского сопровождения и т.п.

Функции: организация, координация и поддержка социального партнерства по различным направлениям на основе проекта, созданного, совместно с организациями - партнерами, проекта.

Характеристика горизонтальной структуры системы взаимодействия и социального партнерства

Характеристики горизонтальной структуры системы социального партнерства ориентированы на выявление важных, критических областей и этапов деятельности, на конкретизацию этих видов или этапов деятельности и выделение в системе частей, отвечающих за их реализацию.

В горизонтальной структуре развитой системы социального партнерства службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм оказания ранней помощи) с организациями здравоохранения, социальной защиты населения и образования, а также с неправительственными негосударственными учреждениями выделено пять подсистем с их связями и функциями.

Это служба/отдел (консультационный центр) ранней помощи, организации региональной и муниципальной системы образования, системы здравоохранения и социальной защиты населения, неправительственные негосударственные организации региона и муниципалитета.

Центральное положение в системе занимает служба/отдел ранней помощи (консультационный центр).

Специфической задачей службы/отдела ранней помощи (консультационного центра) является инициирование взаимодействия, выстраивание связей кооперации и координации с организациями здравоохранения, социальной защиты, учреждениями образования и неправительственными негосударственными организациями для обеспечения своевременного выявления детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, для организации дополнительного медицинского обследования и/или обеспечения квалифицированной профильной медицинской помощью, для обеспечения своевременного входа семьи с ребенком в систему ранней помощи; для удовлетворения реальных потребностей особой семьи, воспитывающей ребенка с ОВЗ первых трех лет жизни, а также для определения оптимальных путей дальнейшего дошкольного и школьного образования или получения услуг в сфере дополнительного образования.

Вторая подсистема представлена организациями системы образования, комплексом их образовательных ресурсов и услуг.

В качестве компонентов системы образования, важных для социального партнерства, выделим следующие организации: региональный орган управления образованием; региональный институт развития образования, психолого-педагогические и медико-социальные центры образования, ресурсные центры, методические кабинеты, относящиеся к окружной (межмуниципальной) системе образования, и образовательные организации муниципальной принадлежности, включая психолого-педагогические и медико-социальные центры и дошкольные образовательные организации, в составе которых функционируют лекотеки, службы/отделы ранней помощи, консультационные центры, консультативные кабинеты и др., а также досуговые центры образования.

Общая цель системы образования по отношению к детям с ОВЗ: создание адекватных условий для реализации прав ребенка с ОВЗ в сфере образования. Основные ресурсы системы – это комплекс образовательных ресурсов и услуг.

Специфическая цель специалистов и учреждений образования, составляющих подсистему социального партнерства, кооперация деятельности образовательных организаций и службы/отдела ранней помощи (консультационного центра) для обеспечения своевременного входа семьи ребенка с ОВЗ в систему ранней помощи; для обеспечения процессов, реализуемых в службе/отделе ранней помощи (консультационном центре) – диагностического, профилактического, коррекционного, общеобразовательного и др.; для организации выхода семьи ребенка с ОВЗ из службы ранней помощи и перехода в систему дошкольного образования.

Третья подсистема – это организации системы здравоохранения.

Система здравоохранения представлена региональным органом управления здравоохранением, региональными медицинскими организациями и медицинскими организациями муниципальной подчиненности, включая роддома, перинатальные центры, детские больницы, специализированные медицинские центры, медико-генетические консультации, сурдологопедические центры и/или кабинеты, поликлиники, фельдшерские пункты, молочные кухни и др., а также организации МСЭК (медико-социальной экспертизы).

Основные ресурсы системы – это комплекс лечебно-профилактических, реабилитационных ресурсов и медицинских услуг.

Основные функции и задачи окружной системы здравоохранения, важные для системы социального партнерства со службой/отделом ранней помощи:

• медико-генетическое консультирование;
• раннее выявление различных нарушений в развитии новорожденных детей, младенцев, детей раннего, дошкольного и школьного возрастов;
• массовые скрининговые обследования детей для выявления факторов риска и заболеваний, которые могут обусловить различные отклонения в развитии детей;
• динамическое медицинское наблюдение за состоянием здоровья детей;
• углубленная комплексная диагностика развития и здоровья детей с применением клинических и параклинических методов;
• проведение профилактических, лечебных и реабилитационных мероприятий;
• проведение медико-социальной экспертизы;
• разъяснительная и санитарно-просветительская работа с родителями и т.д.

Специфической (инновационной) целью организаций здравоохранения, входящих в систему социального партнерства, является кооперация их деятельности со службой/отделом ранней помощи для обеспечения своевременного входа семей с детьми с ОВЗ в систему ранней помощи региона, муниципалитета за счет раннего выявления нуждающихся; доступности системы ранней помощи для родителей и специалистов благодаря информированию и созданию условий в учреждениях здравоохранения; осуществления всех действий в течение ограниченного промежутка времени для обеспечения быстрого доступа семей с детьми с ОВЗ к имеющимся ресурсам в системе ранней помощи; информированности потребителей – повышения способности семьи ориентироваться в системе служб и получать доступ к ресурсам и услугам региона и муниципалитета на уровне учреждений здравоохранения. Другой специфической целью является кооперация деятельности организаций здравоохранения и службы/отдела ранней помощи для обеспечения диагностического процесса, реализуемого службой/отделом.

Четвертая подсистема – это организации системы социальной защиты населения.

Система социальной защиты населения представлена региональным органом управления, социальными организациями межмуниципальной и/или муниципальной подчиненности, включая социальные центры и центры занятости населения.

Основные ресурсы системы – это комплекс социальных ресурсов и услуг.

Основные функции и задачи системы социальной защиты населения, важные для системы социального партнерства со службой ранней помощи:

• предоставление в установленном законодательством порядке социальной помощи детям инвалидам и детям с ограниченными возможностями здоровья;
• оказание консультативной помощи семьям детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья;
• оказание консультативной помощи организациям, оказывающим специальные медицинские, образовательные и социальные услуги.

Специфическая цель специалистов и организаций социальной защиты населения, составляющих подсистему социального партнерства, кооперация деятельности со службой/отделом ранней помощи для обеспечения своевременного входа семьи ребенка с ОВЗ в систему ранней помощи; для обеспечения процессов, реализуемых службой/отделом ранней помощи – профилактического, коррекционного, общеобразовательного и др.; осуществление перехода детей, получающих услуги в области ранней помощи в организации образования, для получения дошкольного и школьного образования.

Пятая подсистема – это система неправительственных негосударственных организаций.

Система неправительственных негосударственных организаций может быть представлена различными организациями инвалидов, родительскими ассоциациями, фондами поддержки семей с особым ребенком, социально-ориентированными НКО, индивидуальными предпринимателями и др. На уровне региона и/или города их интересы могут представлять региональные и/или территориальные бизнес-инкубаторы; родительские неправительственные организации, общественные организации и др. Основные ресурсы – это комплекс социальных, юридических, материальных, финансовых и иных ресурсов.

Специфическая цель специалистов и неправительственных организаций, составляющих подсистему социального партнерства, обеспечение вариативных и/или дополнительных услуг в области ранней помощи семье ребенка с ОВЗ; обеспечение перехода семьи ребенка с ОВЗ и/или инвалидностью в систему дошкольного и общего образования.

Содержательные характеристики системы взаимодействия и социального партнерства

1. Создание, обеспечение и развитие комплекса условий для осуществления взаимодействия службы/отдела ранней помощи (консультационного центра) с различными организациями и ведомствами:

• правовая обоснованность партнерства, правила взаимодействия и взаимного контроля; разделение функций, ролей, действий и операций с организациями-партнерами;
• создание, поддержка функционирования и дальнейшее развитие единого информационного поля, освещающего процесс взаимодействия и социального партнерства;
• социально-психологические условия, способствующие превращению отдельных индивидов или группы индивидов в успешного субъекта (взаимодействия и партнера) совместной деятельности;
• наличие совместного проекта или общего плана как способа организации совместной деятельности;
• деятельность по поддержке и развитию социального партнерства.

Совместная информационно-просветительская деятельность, включающая обмен информацией и данными, размещение информации об организации-партнере, в том числе на сайте учреждения; распространение информационных материалов; проведение совместных просветительских мероприятий и акций; совместная деятельность по информированию и просвещению родителей, как на базе службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм), так и на базе учреждений-партнеров и т.д.

Совместная деятельность по различным проблемам психологического, психолого-педагогического, социального и медицинского консультирования семей детей с ОВЗ.

Совместная деятельность по выявлению нуждающихся детей и их семей в услугах службы/отдела ранней помощи (консультационного центра), направление детей и их семей в службу/отдел ранней помощи (консультационный центр и иные формы ранней помощи).

Совместная деятельность по поддержке семьи и ребенка раннего и дошкольного возраста с ОВЗ при переходе из службы/отдела ранней помощи (консультационного центра) в дошкольное учреждение.

Совместная деятельность по сопровождению семьи и ребенка с ОВЗ в дошкольной организации.

Совместные проекты по поддержке определенных групп детей-инвалидов, детей групп биологического и /или социального риска, а также их родителей или лиц их замещающих.

Совместные проекты по реализации индивидуального плана реабилитации ребенка-инвалида.

Совместные проекты по предоставлению юридической помощи и поддержке семей детей-инвалидов раннего возраста.

Совместные проекты по организации групп социальной поддержки семей детей-инвалидов.

Совместная научно-методическая работа.

Профессиональная поддержка специалистов различных учреждений и ведомств, участвующих во взаимодействии и социальном партнерстве.

Совместная деятельность по изменению отношения социума к семье ребенка с ОВЗ.

Рисунок 2. Внутренние процессы в системе взаимодействия и социального партнерства

Основное «ядро» системы взаимодействия и социального партнерства

Основное «ядро» системы взаимодействия и социального партнерства складывается на уровне службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм оказания ранней помощи).

Рисунок 3. Ядро модели взаимодействия и социального партнерства

Главный, узловой момент, вокруг которого формируется взаимодействие и социальное партнерство – это сама социальная проблема: сопровождение семьи ребенка с ОВЗ в системе ранней помощи. Социальная проблема задает основные ценности, смыслы и цели взаимодействия и социального партнерства для всех его субъектов. Однако выявление, осмысление и осознание социальной проблемы недостаточно для возникновения совместно-распределенной деятельности, необходимо пересечение интересов субъектов предполагаемого взаимодействия и социального партнерства, а именно:

• значимость сопровождения семьи ребенка с ОВЗ в системе ранней помощи для каждого из потенциальных партнеров;
• установление интересов каждого из потенциальных партнеров;
• совместное формулирование целей и задач совместно-распределенной деятельности;
• осознание своей роли, возможностей и ресурсов по решению социальной проблемы;
• осознание потенциальными партнерами, что объединение их сил и средств дает значительный эффект при решении социальной проблемы;
• осознание необходимости выработки правил взаимодействия и взаимного контроля.

Осознание важности социальной проблемы, а также актуализация потребности во взаимодействии и социальном партнерстве в сочетании с явным пересечением интересов потенциальных партнеров может привести к формулированию стратегии развития взаимодействия и партнерства на уровне службы/отдела ранней помощи (консультативного центра), созданию плана или проекта его развития.

Таким образом, осознание важности социальной проблемы диктует необходимость привлечения сотрудников к проектированию, реализации и управлению процессом взаимодействия и партнерства. Для этого создается группа «социального партнерства», назначается руководитель группы, ее координатор, определяются их функциональные обязанности, связанные с изучением потребностей социальных заказчиков, формулированием социального заказа, проектированием программы или инновационного проекта службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм), прогнозированием результатов взаимодействия и партнерства, контроля и мониторинга; обеспечения качества взаимодействия и партнерства, обеспечения информационно-просветительского сопровождения и т.п.

В рамках внедрения проекта по взаимодействию и партнерству на уровне службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм) у специалистов формируется готовность к проявлению компетентности в этой области; они овладевают знанием содержания компетентности; у них появляется опыт проявления компетентности в разнообразных ситуациях, что формирует отношение к ее содержанию и объекту приложения, эмоционально-волевую регуляцию процесса и результата проявления компетентности.

Совместная деятельность в ходе реализации задач проекта развивает общность специалистов разного профиля внутри службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм) и способствует развитию коллективного субъекта взаимодействия и партнерства «семьи ребенка раннего возраста с ОВЗ и специалистов различных профессиональных групп».

Таким образом, «ядро» системы социального партнерства складывается на уровне службы/отдела ранней помощи (консультационного центра иных форм).

Минимальная по качественным и количественным характеристикам, но при этом полноценная структура, названная исходной базовой структурой системы взаимодействия и партнерства, формируется в ходе выстраивания отношений службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм) и ее специалистов с другими организациями и другими профессионалами. Организации-партнеры, участвующие в совместной деятельности, могут быть представлены отдельными организациями систем образования, здравоохранения, социальной защиты населения и неправительственными негосударственными организациями. Например, минимальная по характеристикам структура может быть представлена службой/отделом ранней помощи (консультационным центром и иными формами), ее взаимодействием с детской поликлиникой, расположенной в данном муниципалитете; взаимодействием с дошкольной образовательной организацией; муниципальным социальным центром, а также процессом управления этой минимальной структурой.

В роли посредника между службой/отделом ранней помощи (консультационным центром и иными формами) и любой другой организацией и группами их специалистов выступает общность профессионалов службы/отдела ранней помощи (консультационного центра иных форм), которая выполняет две функции: инициацию и вовлечение специалистов других организаций в совместно распределенную деятельность по взаимодействию и партнерству, а также передачу средств, технологий, методик, необходимых для осуществления этой деятельности. В такой посреднической деятельности сложившаяся общность профессионалов службы/отдела ранней помощи (консультационного центра и иных форм), берет на себя задачу по раскрытию значимости социальной проблемы для группы потенциальных партнеров из других организаций; стимулирует и поддерживает их внимание к проблеме; проясняет взаимные интересы партнеров; участвует в совместном формулировании целей и задач деятельности; помогает осознать свои роли, возможности и ресурсы; помогает осмыслить опыт формирования первых междисциплинарных профессиональных компетенций и т.п. Таким образом, формирующаяся минимальная исходная система взаимодействия и партнерства, так же как и развитая система, обладает комплексом философских характеристик - ценностями и смыслами социального партнерства; целями; задачами; принципами; стратегией и моделями развития; структурными характеристиками и их связями; содержательными и динамическими характеристиками; в ней так же представлен результат жизнедеятельности системы.

Ожидаемыми результатами функционирования модели партнерства и межведомственного взаимодействия являются:

• создание и обеспечение комплекса условий, важных для осуществления взаимодействия службы/отдела ранней помощи и других учреждений;
• повышение качества взаимодействия службы/отдела ранней помощи и других учреждений - партнеров в создании необходимых социальных ресурсов для поддержки семьи проблемного ребенка;
• обеспечение доступности социальных ресурсов региона, муниципалитета и организации для осуществления поддержки семьи ребенка-инвалида и ребенка с ОВЗ;
• внедрение системы информационного сопровождения системы социального партнерства;
• повышение способности органов исполнительной власти, местного самоуправления, общественности, семьи ребенка с ОВЗ и профессионалов к достижению общественно значимых результатов.

Малофеев, Н.Н. Ранняя помощь – приоритет современной коррекционной педагогики / Н.Н. Малофеев // Дефектология. – 2003. – № 4. – С. 7 – 11.

Разенкова, Ю.А. Об идеологических противоречиях в отечественной практике ранней помощи / Ю.А.Разенкова // Воспитание и обучение детей с нарушениями развития. – 2017. – № 4. – С.3-8.

Разенкова Ю.А., Славин С.С. Базовые модели ранней помощи в региональном образовательном пространстве / Ю.А. Разенкова, С.С. Славин // Воспитание и обучение детей с нарушениями развития. – 2016. – № 2. – С. 3-12.

Управление качеством образования: практико–ориентированная монография и методическое пособие. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. М.М. Поташника. – М.: Педагогическое общество России. – 2006. – 448 с.

На муниципальном уровне происходит своеобразная концентрация усилий различных субъектов профилактической деятельности. При этом качество их взаимодействия на микроуровне является важнейшим показателем степени интеграции их усилий. В ходе организации такой работы должны быть четко определены основные направления его деятельности, что позволит установить баланс профилактической работы, определить зоны ответственности субъектов профилактики наркотизма.

Совершенствование системы межведомственного взаимодействию по противодействию распространению наркомании в обществе невозможно без четкого разделения функций и сфер профилактического влияния различных ведомств и их подведомственных учреждений, определения основных форм межведомственного профилактического антинаркотического взаимодействия, поэтому одной из важнейших задач государственного управления должно стать определение основных форм согласованных действий субъектов системы профилактики и разграничение их функции, сфер влияния.

По нашему мнению, одной из форм межведомственного антинаркотического взаимодействия может выступать всесторонний обмен интересующей информацией между представителями каждого ведомства. В этих целях представители каждого субъекта социальной профилактики должны незамедлительно информировать комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав о выявленных случаях нарушений прав несовершеннолетних, подверженных наркозависимости или находящихся в «группе риска наркотизации», на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Другая форма взаимодействия – это совместное определение и принятие адекватных (социальных, медицинских или правовых) индивидуально-профилактических мер в отношении молодежи, вовлеченной в потребление наркотиков. В каждом конкретном случае могут оказаться результативными разные формы воздействия на лицо, допускающее немедицинское потребление наркотических средств. Поэтому только комплексная оценка всех обстоятельств наркотизации и принятие всеми субъектами профилактики совместных комплексных мер может привести к предполагаемому желаемому эффекту.

Третья форма взаимодействия – совместное выявление источников поступления в молодежную среду наркотических средств в целях привлечения лиц, поставляющих наркотические средства и психотропные вещества, к уголовной ответственности и пресечения наркоторговли. Эта форма более используется силовыми структурами: МВД РФ, Федеральной таможенной службой, ФСБ РФ, Министерством юстиции РФ, а также Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков, одной из функций которой является осуществление профилактической деятельности по предупреждению незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ.

Например, одной из главных задач, решаемых таможенными органами и пограничными войсками, является перекрытие каналов поступления наркотических средств через границу, что в конечном итоге должно создать предпосылки, позволяющие снизить незаконное потребление наркотиков населением страны.

В связи с серьезностью и масштабностью проблем, связанных со злоупотреблением наркотиками, исключительно важное значение приобретает вопрос взаимодействия таможни с другими государственными и негосударственными организациями, занимающимися профилактикой наркотизма. Особое место занимает взаимодействие с исправительно-трудовыми учреждениями, обусловленное тем фактором, что аддиктивное противоправное поведение подростков неразрывно связано с потреблением ими различных наркотиков. В такие учреждения попадают подростки с разной степенью «опытности»: от впервые попробовавшего – до имеющего болезненную зависимость от одного или нескольких веществ. Может показаться логичным полагать, что пребывание подростка в таком учреждении должно пойти ему на пользу, так как он изолирован от привычной среды и доступ к наркотикам блокирован, у него есть время подумать о своей жизни и начать обновление. Но изоляция поддерживает психологические основы ранее возникшей наркозависимости. Она способствует уходу от проблем, с которыми он не справился, поэтому важно не допустить личностной регрессии индивида и оказать помощь в установлении у него антинаркотических ценностных ориентаций.

В некоторых регионах России сегодня накоплен положительный опыт взаимодействия между органами власти и управления, силовыми структурами, институтами гражданского общества (общественные и религиозные организации, различные фонды, образовательные учреждения, средства массовой информации), являющимися субъектами профилактики наркотизма. Так, например, в Нижнем Новгороде существует школа-центр реабилитации для подростков с отклоняющимся поведением, где была апробирована программа «Тренинг жизненных навыков», разработанная сотрудниками отделения первичной профилактики у детей НИИ наркологии Министерства здравоохранения Российской Федерации. Опыт нижегородцев показал, что такая программа может давать положительные результаты при следующих условиях: все участники превентивного обучения должны иметь сохраненный интеллект и не должны иметь психологических нарушений; организационные моменты имеют принципиальное значение: курс должен быть столь же обязательным, как литература и математика – это позволяет поддерживать учебную мотивацию подростков, энтузиазм тренеров и обеспечивает успех в целом; включение различных тренингов. Подобную профилактическую программу представляется возможным применять во всех специализированных учреждениях.

В управлении исполнения наказания Минюста России по Тамбовской области существует лечебная исправительная колония для наркоманов, куда поступают осужденные из восьми центральных регионов России. В колонии имеется больница на восемьдесят коек, необходимое оборудование для лечения наркомании. Осужденные не только получают нужную медицинскую помощь, но и образование, а также имеют возможность посещать храм, где также проводится профилактическая антинаркотическая работа.

Одной из проблем организации взаимодействия различных субъектов профилактики наркотизма является координация их усилий в рамках системы образования. Она предполагает создание сети интегрированных психолого-медико-педагогических комиссий образовательных учреждений, основной целью деятельности которых может стать:

– выявление несовершеннолетних, имеющих отклонения в развитии или поведении;

– проведение их комплексного обследования и подготовки рекомендаций по оказанию помощи;

– определение форм дальнейшего обучения и воспитания, а также систем консультативной помощи специалистами различных ведомств, работающих с детьми и молодежью. Такие системы призваны обеспечить квалифицированное информирование работников образовательных учреждений, обучающихся и родителей о негативных последствиях употребления наркотиков: медицинских, юридических, социальных.

Взаимодействие различных субъектов профилактики в этом случае осуществляется по нескольким направлениям. Прежде всего, в ходе профилактической антинаркотической работы, проводимой с родителями. Она предполагает организацию родительских университетов, различных объединений родителей учащихся для поддержки «проблемных семей» и формирование нетерпимого отношения к наркотизации школьников; предупреждение внутрисемейного вовлечения детей в раннюю наркотизацию, случаев эмоционального отвержения детей и жестокого обращения с ними. В этих целях организуется семейное консультирование, привлечение групп родительской поддержки, специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, служб социальной защиты населения, органов внутренних дел для оказания помощи «проблемной» семье.

Другим направлением взаимодействия является участие акторов профилактики в воспитательно-педагогической работе с детьми. Она предусматривает участие в разработке и модификацию образовательных программ, ориентированных на формирование ценностей здорового образа жизни; в разработке и внедрении обучающих программ – тренингов активной психологической защиты для обучающихся среднего и старшего школьного возраста; в формировании основ воспитательной системы в образовательных учреждениях, препятствующих возникновению причин, приводящих к употреблению наркотиков и психоактивных веществ. Непосредственную работу в данном направлении взаимодействия необходимо проводить органам внутренних дел.

Формирование убежденности в том, что избавление от наркозависимости – это легкий и всегда результативный процесс, является отрицательным аспектом деятельности средств массовой информации, рекламирующих медицинские центры, что невольно стимулирует наркоманию. Этот вывод подтверждается исследованиями разных регионов среди подростков 16-19 лет: доля тех, кто уверен в излечимости данной болезни, и тех, кто затрудняется ответить на вопрос, составляет 80 % и более. Данная установка молодежи полностью не соответствует действительности, так как сегодня процесс излечения представляет собой исключительную сложность и, главное, не дает гарантий успеха. Поэтому реклама данной медицинской деятельности необходима, но она одновременно должна сопровождаться мощным суггестивным воздействием на сознание молодежи, формирующей убежденность положительного медицинского эффекта излечения от наркомании лишь в единичных случаях.

Сформулированные нами выводы требуют не просто усиления профилактики, но, прежде всего, изучения механизма вовлечения детей и подростков в наркозависимость. По мнению опрошенных в ходе нашего исследования, существуют три главных стимула, заставляющие попробовать наркотики: любопытство, подражание и желание уйти от жизненных проблем. Такое распределение ответов с некоторыми корректировками соответствует представлению о двух предпосылках молодежного наркотизма.

Во-первых, это болезненное изменение духа, то есть отсутствие у молодежи представления о наркотической зависимости как о результате деформированного сознания.

Во-вторых, нерешенные социальные проблемы. Наркотики выступают в качестве способа адаптации к проблемной ситуации и снятия социально-психологического напряжения.

Следовательно, профилактическая деятельность должна включать в себя, по меньшей мере, решение двух задач: целенаправленное формирование антинаркотического сознания с соответствующей системой ценностей, что может быть лишь результатом эффективной воспитательной работы; оказание социально-психологической помощи молодым людям, составляющим группы риска. Вполне естественно, что решение этих задач предполагает расширение круга субъектов профилактической деятельности.

Однако сегодня в стране сложилась практика, при которой профилактика молодежного наркотизма рассматривается либо как задача правоохранительных органов, либо как лечебная деятельность (напомним, что многие специалисты и молодые люди называют наркоманию болезнью). Такая работа постоянно ведется. Однако, на наш взгляд, главной концептуальной линией новой системы профилактики должно стать отмеченное выше восстановление разрушенных механизмов социокультурной защиты личности, изменение установок личности, формирование запрета в сознании людей к возможности употребления наркотиков. Необходимо формирование идеологических, социально-психологических и культурных барьеров на пути молодежного наркотизма. Существующая система профилактики не справляется с этими задачами.

Таким образом, в социально-профилактическую деятельность должно быть вложено социокультурное содержание, которое включает в себя:

– восстановление утраченных национально-культурных традиций;

– нравственное воспитание и развитие личности, формирование у нее системы внешних потребностей и жизненных смыслов;

– обучение молодых людей способам психологической коррекции и психологической защиты.

Анализ социологических исследований российских регионов свидетельствует о превалировании в практике противоположного подхода. В результате:

1) профилактическая работа в настоящее время ориентируется на административные и даже силовые методы решения проблем. То есть оказывается ответное действие на совершенный факт вовлечения в процесс наркотизации молодежи, а профилактика, прежде всего, должна быть ориентирована на предотвращение этого факта, то есть должна быть своевременной;

2) в современной практике повсеместно преобладают формы индивидуальной профилактической деятельности, несмотря на то, что молодежь постоянно подвергается воздействию наркотической субкультуры в различных группировках и компаниях. Ориентация профилактической работы на групповую социальную коррекцию и групповое социальное сопровождение практически отсутствует. Групповая социальная работа практикуется, как правило, в специальных учреждениях. Например, Центр социально-психологической помощи г. Тулы ведет работу с девиантной молодежью по следующим направлениям: организация психологического просвещения; психологическая диагностика и коррекция; индивидуальные консультации, проводимые психологами, психотерапевтом-наркологом, юристом; проведение различных тренингов; работа с детьми и подростками специализированных учреждений. Сегодня необходима профессиональная социальная работа с группировками по месту жительства.

В структуре социальной профилактики молодежного наркотизма особое место, как мы полагаем, занимает работа с семьей. На наш взгляд, эффективность такого рода деятельности также прямо зависит от взаимодействия семьи с другими акторами профилактической деятельности. Исследования проблемы позволяют выделить несколько ее основных направлений такого взаимодействия. Первое заключается в формировании активного отношения родителей к риску наркотизации в той среде, в которой растет и общается их ребенок; повышении заинтересованности и информированности о месте проведения ребенком досуга и о среде общения; о недопущении психологических барьеров в общении с ним. Органам профилактики наркотизма целесообразно, на наш взгляд, иметь своеобразные единые программы повышения родительской компетентности. Они должны участвовать в развитии родительских клубов, которые предусмотрены для обучения родителей навыкам эффективного взаимодействия с собственными детьми (лекции на родительских собраниях, семинары, занятия в родительском университете), а также формирование из родительского актива группы родительской поддержки для «проблемных семей». Родительский актив поможет выявлять факты эмоционального отвержения детей и жестокого обращения с ними, предупредить внутрисемейное вовлечение детей в раннюю наркотизацию.

Проведение профилактической работы целесообразно не только с родителями, но и с другими старшими родственниками. В необходимости этого убеждает, например, то, что, по мнению 11,4 % опрошенных респондентов, наркотик им впервые дали попробовать не родители, а другие родственники.

Вторым направлением взаимодействия семьи с другими субъектами профилактики является совместное участие в предупреждении фактов вовлечения детей в раннюю наркотизацию, эмоционального отвержения детей, жесткого обращения с ними в семье. В этом случае с семьей должны активно взаимодействовать образовательные учреждения, здравоохранительные учреждения, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, учреждения опеки и попечительства, структуры по делам молодежи, средства массовой информации, органы социальной защиты населения, церковь.

Третье направление – это оказание помощи семье в случаях, когда ребенок начал употреблять психоактивные вещества не в медицинских целях. В такой ситуации требуется активное вмешательство всех заинтересованных структур в целях оказания медицинской, педагогической, психологической, социальной, юридической помощи. Подобное «вмешательство» выражается в проведении семейного консультирования в привлечении к работе групп родительской поддержки, специалистов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, служб социальной защиты населения, органов внутренних дел, других специалистов.

Ведущим направлением взаимодействия других субъектов профилактики с семьей, по нашему мнению, должно стать выявление на ранней стадии детей и родителей группы «риска» (алкоголизация, наркотизация) с помощью систематических медицинских комплексных профилактических осмотров учащихся школ, дошкольных учреждений, профессиональных училищ, обеспечение им поддержки в оказании социальной и медико-психологической помощи. В этих целях необходимо проводить консультирование по вопросам «семейного примирения», информирование родителей о формах и методах обследований, оказывать помощь в установлении контактов со специалистами, с группой родительской поддержки, оказать коррекционную помощь, индивидуальное семейное консультирование родителей из «проблемных» дисфункциональных и конфликтных семей по предупреждению ранней алкоголизации, наркотизации, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и молодежи. Детей «группы риска» необходимо вовлечь в спортивные секции, технические и иные кружки, клубы.

В ходе работы с семьей целесообразно осуществление мер по реализации программ и методик, направленных на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних, потребности в здоровом образе жизни, адекватной реакции на провокации и негативные проявления окружающей среды, формирование четкой личностной установки подростка в отношении к наркотикам, что положит основу саморегуляции и самоконтроля у детей и подростков, формирования антинаркотической культуры. Основную работу в данном направлении профилактики должны проводить образовательные и здравоохранительные учреждения, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, структуры по делам молодежи, средства массовой информации, органы внутренних дел, учреждения культуры, физической культуры, спорта и туризма, церковь.

На основе взаимодействия семьи, органов здравоохранения и социальной защиты представляется возможной апробация новых программ по реабилитации наркоманов с прохождением психотерапевтического и психокоррекционного курса больных наркоманией. Вместе с тем анализ результатов реализации медицинских программ и проектов частных клиник, а также изучения международного опыта дает основание утверждать, что Министерство здравоохранения Российской Федерации, его подразделения на местах занимает ошибочную позицию, выступая против создания альтернативных (государственным) центров реабилитации и лечения наркоманов. Между тем, именно такие центры способны объединить усилия различных акторов социальной профилактики в решении задачи лечения и реабилитации больных наркоманией.

Анализ существующей системы профилактики наркомании позволяет, по нашему мнению, выделить основные направления межведомственного взаимодействия по профилактике наркомании и наркотизма.

Конкретные меры по объединению усилий государства и общества в решении задачи социальной профилактики наркотизма должны быть направлены на ликвидацию социальных корней наркотизма и создании общей высокоэффективной системы избавления государства в целом от угрозы наркотического вырождения и социального хаоса.

Первоочередными в течение ближайшего периода полагаем считать задачи по совершенствованию и правовому обеспечению деятельности по контролю за оборотом наркотиков, созданию межведомственной системы оперативного сбора и анализа информации об их распространении, широкому внедрению объективных методов идентификации наркотических средств, совершенствованию медицинских и юридических подходов к раннему выявлению их незаконных потребителей, а также выделению групп населения с повышенным риском незаконного потребления наркотиков и дифференцированному проведению в отношении них предупредительных мероприятий.

При производстве необходимо обеспечить соблюдение технологических контрольных требований и проведение целенаправленных мероприятий по выявлению подпольного изготовления наркотических средств, в том числе для предотвращения их поступления в незаконный оборот из медицинских учреждений.